SULL’ “ANTICA” QUESTIONE DELLA ADEGUATA REMUNERAZIONE DEI MEDICI EX SPECIALIZZANDI: L’INNOVATIVA SENTENZA DEL TRIBUNALE DI GENOVA – Tribunale di Genova, Seconda Sezione Civile, 11 febbraio 2020, est. Pellegrini

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Personale medico – Frequenza scuole di specializzazione – Periodo 1983/1991 – Remunerazione – Spettanza – Inattuazione di Direttive comunitarie – Risarcimento del danno – Contenuto – Prescrizione decennale – Decorrenza

La direttiva 82/76/CEE nella parte in cui prevede che la formazione dei medici specialisti “forma oggetto di adeguata remunerazione” ha efficacia diretta a favore dei medici specializzandi nei confronti delle amministrazioni statali, anche con riferimento alle pretese indennitarie avanzate dai medici che hanno frequentato, in tutto o in parte, le scuole di specialità anteriormente al 1991, a nulla rilevando la limitazione del riconoscimento operata dall’art. 11 L. n. 370 del 1999 in favore dei destinatari delle sentenze passate in giudicato emesse dal TAR del Lazio, con applicazione del termine decennale di prescrizione che comincia a decorrere dal giorno in cui il diritto può essere fatto valere: nel caso in esame, finché una direttiva non sia correttamente  ed esattamente trasposta nell’ordinamento nazionale, i singoli non sono in grado di acquisire piena conoscenza dei loro diritti” (massima a cura degli autori).

La sentenza in commento, che si segnala per il riuscito sforzo di sistematizzazione di una materia caratterizzata da un’evoluzione legislativa e giurisprudenziale assai complessa, riguarda l’annosa questione circa il riconoscimento, in favore dei medici specializzandi, del diritto al risarcimento del danno derivante dalla mancata attuazione delle direttive comunitarie regolanti la materia dell’“adeguata remunerazione” loro spettante.

Sul punto, è noto che la CGUE, già a far data dal celebre caso Francovich, ha statuito che, nelle ipotesi in cui le direttive comunitarie non presentassero i caratteri di sufficiente precisione necessari per sancirne la loro diretta applicabilità, residuasse per il cittadino, quale unica forma di protezione, la tutela risarcitoria.

I tratti principali della fattispecie sono stati, poi, ulteriormente analizzati dalla sentenza Brasserie du Pêcheur – Factortame (cause riunite), con la quale venne definitivamente sancita la portata generale della responsabilità del Legislatore.

Lo Stato italiano ha successivamente trasposto la cd. “visione Francovich” nell’art. 4, c. 43, della Legge di stabilità del 2012, mediante la quale ha riconosciuto a tale peculiare forma di responsabilità la stessa natura ex art. 2043 c.c., con valutazione di nesso causale ed elemento soggettivo e con azione esperibile dal momento in cui è avvenuto il fatto oggetto di violazione comunitaria.

Tali elementi di carattere generale sono indispensabili al fine di individuare correttamente il Giudice competente e, soprattutto, per risolvere la preliminare e assorbente questione relativa alla prescrizione.

Quanto al primo profilo, pare essersi consolidata la tesi per cui se oggetto della domanda attorea è il ristoro del danno provocato dalla mancata o ritardata attuazione della direttiva comunitaria, l’azione va esperita dinanzi al giudice civile, mentre, quanto al secondo aspetto, esso è stato oggetto di ampia disamina da parte della pronuncia in commento e, pertanto, se ne parlerà qui di seguito.

Non rileva, invece, la qualificazione della responsabilità statale come contrattuale o extracontrattuale, dato che i fatti si sono tutti svolti prima del 2012, ovvero in un tempo in cui la tesi dominante nella Giurisprudenza sia di merito sia di legittimità consisteva nella qualificazione contrattuale della violazione, con conseguente prescrizione decennale.

La pronuncia genovese, come detto, si inserisce in un contenzioso vastissimo, che spesso è – anche per gli “addetti ai lavori” – di difficile lettura, poiché, negli anni, sono state proposte cause relative a situazioni eterogenee, che coinvolgevano medici ex specializzandi iscritti in anni accademici diversi, cui si sono applicate normative differenti, nel tentativo italiano di “inseguire” l’obiettivo della piena attuazione delle direttive comunitarie disciplinanti la materia (direttive nn. 75/362, 75/363, 82/76 e 93/16).

Infatti, la sentenza in commento è divisa in paragrafi, ognuno relativo a una situazione fattuale e normativa ratione temporis differente: ex specializzandi iscritti a scuole ante 1983 (su cui Cass. 2.10.2019 n. 24625 e l’ordinanza interlocutoria per la rimessione alle S.U. di Cass. n. 821 del 16.1.2020), ex specializzandi iscritti a scuole nel periodo 1983-1991 e quelli iscritti successivamente e fino al 2007.

Il periodo successivo al 2007 non rileva, poiché il Legislatore, a decorrere dall’anno accademico 2006-07, si è pienamente conformato al diritto UE, anche in termini di quantum dell’erogazione.

Tanto premesso, in questa sede, si esamina la situazione che resta ancora la più controversa: quella degli specializzandi tra il 1983 e il 1991 (per una recentissima sentenza in tema, cfr. Trib. Roma, sez. II, dell’8.6.2020, Giudice Cartoni).

Questa categoria di soggetti ha subìto, più di tutti gli altri, gli effetti pregiudizievoli dell’inerzia del Legislatore, il quale non si è mai curato di prevedere, per essi, una efficace, sufficiente e specifica normativa di attuazione delle direttive che imponevano, per il periodo di specializzazione dei medici che avessero svolto attività formativa a tempo pieno e a tempo ridotto, una remunerazione adeguata in tutti gli Stati membri.

Il tutto, ex art. 16 della Direttiva 82/76, entro e non oltre il 31.12.1982 (sulla decorrenza dell’inadempimento dal 1.1.1983 cfr. Corte Cost. 24.1.2018, c-616/16 e c-617/16, Cass. S.U. n. 20348/2018).

Infatti, nonostante la chiara indicazione del Legislatore comunitario, la prima norma interna di parziale attuazione delle citate direttive si è fatta attendere sino al 1991, quando il D.Lgs. n. 257, all’art. 6, c. 1, ha previsto che “agli ammessi alle scuole di specializzazione nei limiti definiti dalla programmazione di cui all’art. 2, comma 2 in relazione all’attuazione dell’impegno a tempo pieno la loro formazione, è corrisposta, per tutta la durata del corso, ad esclusione dei periodi di sospensione della formazione specialistica, una borsa di studio determinata per l’anno 1991 in L. 21.500.000”. Norma applicabile, tuttavia, a decorrere dal 1° gennaio 1992.

È evidente, quindi, che questo primo tentativo di attuazione “dimenticava” la platea di destinatari della direttiva che avessero frequentato scuole di specializzazione tra il 1.1.1983 e il 31.12.1991.

Di conseguenza, l’intervento del Legislatore del 1991 si è dimostrato del tutto inidoneo a recepire nell’ordinamento interno la direttiva comunitaria.

Nel 1999, è seguito un secondo tentativo di attuazione, parimenti fallito. Infatti, con la L. n. 370 del 1999, il Legislatore ha, sì, attribuito il diritto alla remunerazione agli specializzandi tra il 1983 e il 1991, ma, sotto la forma del risarcimento del danno e nei soli riguardi “dei destinatari delle sentenze passate in giudicato del tribunale amministrativo regionale del Lazio (sezione I-bis), numeri 601 del 1993, 279 del 1994, 280 del 1994, 281 del 1994, 282 del 1994, 283 del 1994” (cfr. art. 11, c. 1).

Pare evidente, dunque, al Tribunale di Genova, così come agli Scriventi, che si possa parlare – con riferimento alla Legge del 1999 – di un intervento “riparatorio” più che attuativo, realizzato mediante una “sanatoria” rivolta non a tutti i destinatari della direttiva comunitaria, ma semplicemente ai pochi “fortunati” che in quel periodo avevano attivato, con successo, la Giustizia amministrativa, creando una palese disparità di trattamento.

Poiché, quindi, nemmeno tale normativa può considerarsi attuativa del Diritto UE, i cittadini destinatari della Direttiva, non potendo invocarne la diretta attuazione, hanno diritto ad essere risarciti per il danno subito in conseguenza del mancato adeguamento della legislazione nazionale a quella europea.

La misura di tale risarcimento dovrà essere necessariamente commisurata all’ammontare delle borse di studio previsto per gli specializzandi post 1991, pari – al cambio attuale – ad euro 11.103,82 per ogni anno di corso (ex art. 6 D. Lgs. n. 257 del 1991), oltre agli interessi maturati e maturandi.

Dalla perpetua mancata attuazione della Direttiva UE per gli specializzandi 1983-1991 deriva la non decorrenza del termine di prescrizione decennale, non potendosi individuare – ai sensi dell’art. 2935 c.c. – il “giorno dal quale il diritto può essere fatto valere”, come si legge nella massima riportata in apice.

* Marco Isceri e Giorgio Iorio

 

** Di prossima pubblicazione su “Lavoro e previdenza oggi” (www.lpo.it)

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